贾康：著名财经专家，现任财政部财政科学研究所所长、研究员、博士研究生导师，中国财政学会副会长兼秘书长，财政部高级技术职务评审委员会副主任，中国国债协会常务理事，《财政研究》主编，北京市人民政府特聘专家、福建省人民政府顾问，中国人民大学、国家行政学院、厦门大学、西南财经大学特聘教授，中国民生研究院学术委员会副主任。

各方面都非常关注房地产税的试点，在2011年启动上海、重庆两地试点之后，不同意见、不同评价有所体现，但是我认为讨论得还不够。借这个机会，从正面简单勾画一下，应该怎么样了解、认识和分析这两地的试点。

所谓房产税的试点，涉及的税种严格意义上讲，应该是称为房地产税或者不动产税。

虽然这两个地方试点细则不尽相同，但都包含着向标准的房地产税靠拢的取向。简单看一下这两地的特色：从不同的设计来看，上海主要是增量调节，针对的是本地居民新购两套及以上住房和外地居民的新购住房(对外地户籍还无法取得全国联网的数据，在设计上相对简便，只要是非上海户籍的购房，就认定为是第二套及以上)。换句话说，不出手新购住房，这个税就与你没有关系。政策目标就是侧重于遏制投机炒房行为，稳定房价。

重庆方案的课税对象包括存量的独栋别墅、新购的高档住宅，更侧重于对豪宅征收特别税，对这个政策目标作解读，就是包括了适当抑制高端消费的政策取向，当然也包括在调节房地产市场的同时又调节了收入分配。实际上这两地的试点不能说只调节了哪一项，调节都是多方面的，侧重点有些不同。

简而言之，上海只是正面涉及增量，但重庆涉及增量之外的高端存量。重庆之所以敢这么做，也是想趁重庆还没有走到上海那样市场高涨的局面，先把覆盖存量的制度框架建立起来，开始时符合存量征税标准的房子只有3000多套。有人说这种对存量住房的税从未征过，会引出多少抗税事件？实际上收得挺顺利，99%以上的都收到了，因为这些住独立别墅的人都是成功人士和富豪，犯不上为了一年一万元、几万元的税去跟政府拼命，那百分之零点几少数没征到的，主要原因是找不到房主。

要想把这个事情按照规定往下做，也可设想，三年过后广而告之，各种媒体上披露出来：请房主赶快跟政府部门联系，如果再不联系，欠税的不动产充公。

虽然两地试点的出台存在着激烈的争议和明显的阻力，但是在先行先试的动作方面都切入了实际的改革进程，积累了前所未有的本土经验，有利于逐渐凝聚共识。

这两地都有柔性切入的考虑，力度上是有意收敛的，减少对市场的震动，重在搭建基本的制度框架。即使如此还是可以看到，商品房市场上高端成交量和价位受到趋向沉稳影响。试点运行不久，两地都表现了这方面可以观察到的变化。

除了调节效应之外，特别应看到制度变量影响了人们的心理预期，这种预期上的影响，在未来会随着改革进程更多体现。

社会高度关注房地产税改革，实际上这一心理预期已经产生影响：加上越来越清晰的全国不动产联网的推进(会在城镇地区先到位)，实际上促使二手房市场上很多原来看不到供应来源的住房供给涌进，近来房地产的市场分化与此有关。

对两地改革实效的评价中，有一些非常明确的批评意见。试点启动不久，就有一种批评说税收增加不多，另外一种批评是说没有看到房价急速下跌，动静不大，到底起什么作用？其实这都是一些非常表面化的评价。

首先如果从住房保有税的角度观察，别那么性急，这个税是按年度征的，全年下来是多少？上海现在已经达到了几十亿的数量级，重庆要少一些(重庆的发达程度比不上上海，虽然它涉及了一些存量，但是它总体调节的是高端)，但是不论怎么样，决不是那种“征不到几个钱”的情况。

虽然对于整个国家税收来说，这点钱不算什么，但是要看到，柔性切入后，经过若干年改革会看到较大规模收税的可能。两地房地产税改革试点的最重要任务，一定意义上不是简单地收钱，而是制度建设上破冰、试水。

上海和重庆这样的城市，在中国城镇化发展过程中，未来“人气”和人口规模还将上升，同时老百姓从中等收入往高收入阶段走，全国今后几十年有差不多4亿人要从农村区域进入城市区域长期居住，可以想象这个潜在的市场和不动产保有环节税基应怎么测算。

另外一些收获：比如上海多年来想追求不动产配置方面的调节目标，包括使新出手买房的人更多考虑周边地区，而不是像过去那样只盯着中心区，多年来都想做这种调节，但是过去的收效不大。这次，这个多年苦恼之处，却被一个小小的杠杆有效地做出了变化：上海的房产税率有一个差别，中心区域税率是0.6%，周边区域税率可以从低，变成0.4%，这使很多人买房时选择了周边区域。

总之，房地产税调节的效果在启动初期不会太明显，因为太明显引起的社会震动会比较大。两地试点都是有意相对平缓地切入，但是长远来看改革效果是可以预期的。

进一步要注意到，十八届三中全会明确要求，加快房地产税立法并适时推进改革，即中央已再次明确了这项改革的指导方针。

两地试点形成的探索经验将成为“加快立法”的本土实践经验，是非常重要、很宝贵的信息源。现在在加快立法方面，业务部门的解读直接表述为“立法先行”，换一句话说，在立法先行过程中是不可能再看到其它地方跟进试点的。

明年估计仍然会按照加快立法的要求，在立法程序上，一个环节一个环节向前推。肯定会有很多争议，再往前推时可能还要避免陷入无休止的争论，要在以后大框架下继续承认允许“大胆试”的某些弹性空间。

现在改革进入深水区，确实必须更注重顶层设计，积极立法。前面一段时间有一种有点“震撼力”的观点，认为上海、重庆两地试点已经被管理当局废弃，着眼点就是看到了“加快立法”这个说法。

这个评价是不妥当的，如果把前期试点和新阶段立法要求割裂开来，对两地试点加以否定，是一种在“加快立法”前不符合改革渐进逻辑的不当解读，实质上是否定推动这一改革的前期努力，以及抹煞试点形成的本土经验对于立法的支持意义。

改革方向已经被历年改革文件和最高决策层的全局部署所锁定，这次在“六十条”文件中再次明确了“加快立法”，意向于实施改革，动真格。对于这个大方向应该有认知，企业界应争取在生产经营战略策略里看得远一点：这一两年没有动作，并不意味着以后没有动作。

还有一种疑惑，这也是反复被媒体朋友们提到的：两地房产税试点是在现有房产税条例基础上国务院批准的试点，到了三中全会《决定》提出要加快房地产税立法，是否是在合法性上对前期的否定？

不能这么理解，对于《决定》中关于房地产税表述的“立法”，应该作一种动态理解和把握。国家现在开征18种税，有“法”可依的只有3种，即使这3项，对相关法的成熟度、合理性，也无法作很高评价，这是一个基本现实。所以应该实事求是地看到，现在所说的立法，涵盖面不只是称为法的规则，而是覆盖到法下面更低层级的条例、暂行条例，一直到法规体系里面仍然有效的官方确定的红头文件、白纸黑字的规则，这些都是我国现行法律体系的组成部分。

我们要努力把立法的层级和水准往上提升，以适应发展需要。两地试点之所以不违法，就是因为是在这个法律法规体系授权链条之内的，现实意义就是提供了先行先试实施创新的宝贵本土经验，应该肯定这种敢为天下先的实践试水，在渐进打开局面过程中的重要意义和作用。以后在加快立法和继续鼓励先行先试方面，也不能互相排斥地理解，应该把握为一种合理互动、承上启下的关系。

已经明确加快立法、推进改革的方向之下，应该注意两地试点和各个方面认识和争议中，我们需要往前看，可提出加快立法过程中应该注重考虑的几个要点：

第一，中国住房保有环节税收不能简单套用美国的普遍征收模式。在可以预见的相当长时间内，中国不能按照美国那样见一平米征一平米，必须扣除免征额，无论多富的人，第一单位的消费住房应享受免税待遇，所有人在这个框架下一律平等。这是一个很重要的政策要点，让全体社会成员吃定心丸和相对容易接受这个新制度框架的的客观要求。两地试点足以说明，柔性切入的考虑，对我们通盘改革的可持续有现实意义。

第二，管理部门应该更开明地披露相关信息。比如不少人质疑房产税这么复杂能不能解决评估的问题，应该讲没有问题，中国人并不笨。我们的硬件、软件技术表现没有问题，在技术和管理方面不存在税基评估、确认、仲裁、技术设计、解决纠纷机制等方面过不去的硬障碍。

第三，应该继续允许和鼓励不同利益诉求、意见表达，引导理性讨论。所有利益诉求都应该有表达的权利和空间，大家最该推崇的应该是理性讨论，寻求最大公约数，把局部利益和全局利益权衡好，形成现代财政制度应追求的人民群众长远、根本利益的到位。

最后一点，我们要学习借鉴美国进步时代的经验。在税收方面，房地产税是明显的“民主税”，放在地方政府层面，而且靠近基层，和社区老百姓有千丝万缕的联系，正好调动所有人关心地方政府“钱从哪里来，用到哪里去”，使政府提高透明程度，提高绩效水平。
 当然，从房产税可联结制度建设来促进政府体系为“公众利益最大化”尽责，正是这样一种制度安排很好的切入点。美国进步时代就是在类似这样的过程中推动税制、预算、法律制度、公共意见表达机制等建设，一路走上世界头号强国的地位。中国在加强房地产税立法过程中，应该充分借鉴美国等国的经验，做好中国人自己的制度建设、制度创新。

(本文为贾康先生在2014博鳌房地产论坛发表的演讲，入选时有修改。）